问题138
国务院总理李克强在国务院常务会议上再次强调发展是第一要务。同时，十四五规划也给出了发展方向，即经济社会发展要以推动高质量发展为主题，在促进全体人民共同富裕方面取得更加明显的实质性进展，放在突出位置。可见，在高质量发展中促进共同富裕意义重大。政府投资作为政府的一项主要职能，关系到经济社会发展的全局。它不仅是实施宏观调控和国家发展战略的重要手段，也是引导和带动社会资本扩大有效投资的有力抓手。在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、补齐发展短板、优化供给结构、增强发展后劲等方面发挥关键作用。
那么，政府投资资金的来源是什么，政府投资项目的融资方式是什么？本文简单梳理和总结了项目融资的方式。
一、哪些政府投资项目？
根据中华人民共和国国务院令第712号《政府投资条例》，政府投资是指在中国境内进行的固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建和技术改造。
2.政府投资项目的资金来源有哪些？
《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)规范了政府投资基金的管理。编制政府投资中长期规划和年度计划，统筹安排，合理使用各类政府投资资金，包括预算内投资、各类专项建设基金、借用国外贷款等。根据国家统计局《固定资产投资统计报表制度》的定义，固定资产投资的来源包括:国家预算内资金、国内贷款、自筹资金、利用外资和其他资金。
根据有关规定，笔者总结了以下政府投资项目的资金来源:
一般公共预算安排的建设资金
税收是政府一般预算收入的主要部分。经济越发达，税收越高。政府通过对企事业单位的经营活动征收增值税、所得税和各种附加费来获得收入。
政府性基金预算安排的建设资金
政府性基金预算是国家通过向社会征收土地、发行彩票等方式获得的收入。，专项用于支持特定的基础设施建设和社会事业。2004年土地招拍挂确定后，土地出让收入成为地方政府财政的第二大支柱，占全国基金收入的近80%，是地方财源的重要来源。
国有资本经营预算安排的建设资金
国有资本经营预算收入主要来源于国家作为国有资本所有者取得的各类国有资本收益，其支出必须用于国有资本的再投资。
政府依法举借的建设资金:政府债券
2014年，《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》和新预算法的实施，开启了新一轮财税改革，赋予地方政府适度举债的权利。2015年，财政部发布《关于地方政府债务限额管理的实施意见》，规范地方政府举债行为，专项债券开始实施。地方政府债券分为一般债券和专项债券。
其他财政资金安排的建设资金:上级政策扶持资金
1994年分税制改革，分离了中央和地方的财权和事权。围绕国家整体发展战略，中央政府每年会有多达万亿的政策扶持资金。定向支持包括基础设施、科技创新、农村农业、节能环保、医疗卫生等重点领域。
自筹资金:社会资本
2013年以来，国家倡导PPP模式，吸引社会资本参与政府项目投资建设，极大地促进了区域经济发展。此外，通过设立产业投资基金、基础设施投资基金等模式，引导社会资本投资地方产业和社会基础建设。近年来，F+EPC、ABO片区开发、DBO等创新模式成为地方政府吸引资本投资区域开发的手段。城投公司的盈利和贷款:城投公司作为政府投融资的重要平台和手段，在实现“脱钩”、去除监管清单后，可以按照市场化手段，通过股权和债权为区域经济社会发展筹集大量资金。
3.政府投融资的主要模式有哪些？
为加强逆周期调节，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行和项目支持融资工作的通知》。通知明确指出，集中资金支持在建重大项目建设和补短板，带动扩大消费，优先安排必要的在建项目后续融资，尽快形成实物工作量，防止形成“半拉子”项目。鼓励地方政府和金融机构依法合规运用专项债券等市场化融资方式，积极鼓励金融机构提供配套融资支持。融资应该准确地集中在关键领域和主要项目上。实施科学的政策“组合拳”，加强财政、货币和投资政策的协调。
根据有关规定，笔者总结了政府投资项目的融资方式，主要有以下几种:
政府自建自运营:顾名思义，就是利用政府资金自建自运营。
政府债券:包括中央政府债券和地方政府债券，地方政府债券包括一般债券和专项债券。一般债券是指由省、自治区、直辖市政府发行的用于非营利性公益项目，约定在一定期限内主要以一般公共预算收入偿还本息的政府债券。专项债券是为具有一定收益的公益项目发行的政府债券，约定在一定期限内以政府资金或公益项目对应的专项收益偿还本息。另外，对于既有基金收益又有专项收益的项目，在偿还专项债券本息后，还有剩余资金可以进行市场化融资，可以根据条件申请银行贷款。目前，地方政府专项债券在基础设施建设领域占有很大比重。
平台公司融资
政府投融资除政府及其所属部门专项债券融资外，还可以通过政府平台公司融资。平台公司的融资模式有哪些？作者做了一个简单的梳理:
1.举债筹资
①银行信贷:银行信贷属于间接贷款，分为政策性贷款、一般贷款和专项贷款。使用银行贷款的好处是成本低，资金充足。主要劣势是银行放贷谨慎，资金监管严格，存在借贷资金利率变动、国家宏观经济和产业经济技术政策调整、借贷资金投资的项目市场变化比较大等风险因素，导致无法如期偿还银行贷款。
②企业债券:债券融资是指企业通过向个人或机构投资者出售债券来筹集营运资金或资本支出。债券的发行需要中国证监会的批准。如果是国企，也需要国务院批准。申请手续比较复杂，一般规则一般需要3-6个月操作。发行债券可以调整企业的资产负债结构，增加财务杠杆，筹集更大数额的资金。但债券融资作为一种债务融资方式，需要按约定还本付息，对企业现金流要求较高。如果资产资不抵债，企业就有破产的危险。从这个意义上说，公司债也有较大的风险。
2.租赁筹资
融资通常被称为融资租赁。通过发展和创新，租赁的传统标的物，如设备和机械，已经扩展到其他资产，如路灯和管网，从而为企业提供双向融资。一种是作为承租人的融资租赁，即传统的租赁方式，另一种是通过售后回租的方式进行融资，即企业先将资产出售给租赁公司，再以融资租赁的形式租回的新兴租赁融资模式。
3.产权筹资
股权融资是指公司通过出售或以其他方式交易本公司的股份，获得企业生产经营资金和发展资金的融资方式。股权融资与其他融资方式的本质区别在于公司股权的变化。资金提供者通过购买公司股权，成为公司股东，享有股东权利，承担股东义务。
4.项目融资方式
①直接项目融资。
是指项目投资者直接向国内银行等金融机构申请贷款，获得一年以上的信贷资金，由项目投资者根据贷款协议直接偿还贷款及利息的融资方式。无论项目本身成败与否，项目投资者都会偿还项目贷款。这是企业采用的最常见、最简单的项目融资方式，通常需要项目以外的资产或第三方抵押担保。债权人对债务有完全追索权，即使项目失败，项目投资人也必须偿还贷款。
②间接项目融资
间接项目融资是指投资者成立项目公司，项目公司承担项目融资、项目建设、生产经营、产品销售、还本付息的责任。这种方式是狭义的项目融资概念，一般不包括直接向银行贷款。由于其专业操作性和项目管理的适用性和规范性，是一种管理效率高的方法。
③产品支付
项目投产后，直接用项目产品偿还本息，而不是用项目产品销售收入中的现金偿还债务。主要用于石油、天然气和矿产的开采。其特点是:偿还债务本息的唯一来源是项目的产品，贷款的偿还期应短于项目的有效生产期，贷款人不承担项目运营费用的直接责任。
④BOT融资
BOT，即“建设-运营-移交”，是指政府部门与私人企业就某一基础设施项目签订特许权协议，授予签约方的私人企业承担该项目的投资、融资、建设和维护。在协议规定的特许期内，允许为特定公共基础设施的建设和运营融资，允许通过向用户收费或销售产品的方式偿还贷款，收回投资，赚取利润。政府有权监督和管理这一基础设施。特许权到期时，签约方的私营企业将基础设施无偿或有偿移交给政府部门。
⑤TOT融资
TOT即“转让-运营-移交”，通常是指政府部门或国有企业将已建项目的产权或一定期限的经营权转让给投资者经营管理；投资者可以在约定的期限内通过经营收回全部投资并获得合理回报。合同到期后，投资方将项目返还给政府部门或原企业。
⑥PPP融资
政府部门与民营企业合作模式是指在公共服务领域，政府部门或地方政府通过政府采购与中标人组成的特殊目的公司签订特许经营合同，由特殊目的公司负责筹资、建设和运营的一种融资模式。
在这种模式下，鼓励民营企业和民间资本与政府合作，参与公共基础设施建设。与BOT相比，狭义PPP的主要特点是政府更多地参与项目中后期的建设管理和运营过程，企业更多地参与科研和项目立项的前期工作。而且政府和企业都全程参与，所以双方合作时间更长，信息更对称。
⑦PFI融资
即私人投资计划，是指政府部门根据社会对基础设施的需求提出需要建设的项目，由获得特许权的私人部门通过招标方式进行公共基础设施项目的建设和运营，并在特许权期结束时将运营的项目以良好的状态、无债务的方式返还给政府，而私人部门则向政府部门或服务对象收取费用以收回成本。
FPI模式和PPP模式是私人资本介入公共投资领域的两种模式，近年来在国外发展迅速。虽然在国内还处于起步阶段，但可以借鉴。
⑧ABS融资结束
即资产收益证券化融资，是指以项目所拥有的资产为基础，以项目资产所能带来的预期收益为担保，通过在资本市场发行债券来筹集资金的一种项目融资方式。一般来说就是“项目所属资产支持的证券化融资方式”。
⑨ABO模式
全称是授权-建设-运营，即地方政府通过竞争性程序或直接签订协议，授权相关企业作为项目业主，由它们向政府提供项目的投融资、建设和运营服务。合作期满后，由他们负责向政府移交项目设施，政府按约定给予一定的资金支持。
参加EPC模式和F-EPC
指业主委托的工程建设项目的设计、采购、施工、调试全过程或几个阶段的合同。通常在总包合同条件下，公司对其承包工程的质量、安全、成本、进度负责。
Fepc融资模式是指融资总承包模式，即在原有的epc模式上增加融资的项目。采用融资总承包模式的工程方需要为业主解决部分资金问题。另外，融资问题解决后，项目才能开工建设。
fepc的三种方式？
“股权”型是指由工程方和项目业主共同出资成立公司。公司可以通过股权转让、信用借贷、发行证券等方式为项目筹集资金。
类型“债权”是指项目工程师向金融机构提出融资申请，通过贷款等方式为项目提供资金。
延期付款:是指项目的工程方先进行融资业务，然后在项目建设期间支付部分建设费用，剩余费用由业主延期支付。
了解政府投融资的渠道，根据项目的具体情况规划和选择合适的融资方式，更有效地进行项目建设，对于尽快形成实物工作量具有重要意义。作者水平有限，欢迎指导交流。
