法律顾问意见——PPP项目投资管理操作流程

【业务背景】A投资管理有限公司（简称A投资公司）对于PPP政府项目同社会资本合同项目很感兴趣，故希望法律顾问能够从法律的角度分析PPP中项目管理过程，法律顾问经过对PPP相关规定了解后，出具以下法律意见。【法律意见】致：A投资公司时间：2016年4月27日PPP为英文公私合作伙伴关系的缩写（Public-Private Partnership），是政府和社会资本，为发挥各方优势、增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，采用特许经营、购买服务、股权合作等形式，以利益共享和风险合理分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制而建立的长期合作关系。推广运用PPP模式，是国家确定的重大经济改革任务，对转变政府职能、促进经济转型升级、创新投资体制机制，具有重要意义。一、

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项目投资模式的适用范围PPP模式主要适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。如：公路、铁路、机场、港口码头、城市轨道、水利、燃气、供电、供水、供热、污水与垃圾处理、健康养老、资源环境、生态保护、医疗、旅游、教育培训等项目。PPP模式不局限于新建项目，已建成或已运营项目也可引入PPP模式进行升级改造或合作运营。二、

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项目投资模式的大概运作流程PPP模式典型的运作流程是政府通过招标/采购确定社会资本投资主体，共同组建特殊目的项目公司（其股东一般由政府、社会投资主体、运营服务公司和基金、保险、银行等项目第三方投资人等组成），政府与项目公司签订项目合同，由项目公司负责筹资、建设及运营、维护，合同期满后，将项目移交给政府部门。发挥股份公司投融资综合实力强大、产业链条完善等优势，为政府提供一站式服务。通过PPP项目的投资，发挥协同效应，既获得长期稳定收益，又推动相关产业的协同发展。建议A投资公司应适应市场变化，围绕结构调整和转型升级战略目标，做好PPP项目的跟踪、筛选、运作、实施等管理工作，促进企业持续健康发展。三、

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项目投资模式下的交易管理PPP模式下的交易管理任务是以较为适合的条件争取成为社会资本投资主体。其主要内容包括前期的初步沟通协商、参与项目的政府招标采购、在中标遴选通过后同政府部门进行合同谈判、达成一致协议并签署项目合同等。项目招标采购方式包括公开招投标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。（1）投资人需提交资格预审并参加招标投资主体应组织对项目资格预审公告、招标采购文件进行全面、深入、细致分析，结合企业竞争优劣势和潜在竞争对手情况，突出高度响应资格预审公告、招标/采购文件的规定和要求，及时递交资格预审、投标/遴选文件。（2）投资人的前期运作模式及协商工作投资主体应根据招标/采购要求，认真组织前期的沟通协商、营销策划、现场踏勘，招标采购文件澄清或修改、投标采购策略、投标采购答辩、合同谈判等工作。（3）投资人需签署的合同种类及内容合同体系主要包括项目合同、股东合作合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。其中，项目合同是合同体系的核心。项目合同主要内容包括：总则、定义和解释、合同主体、合作关系、投融资计划及融资方案、前期工作、工程建设、政府移交资产、运营与服务、社会资本主体移交、收入与回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决等。（4）投资人在PPP模式中谈判种类和谈判方式合同谈判可分为前期谈判、确认谈判。前期谈判为根据项目筹划和可行性研究，与政府部门进行的前期沟通协商，初步确定项目合同的内容框架和主要交易条件等；确认谈判为招标遴选通过后，与政府部门进行的合同签署前的确认谈判。合同谈判的重点为项目交易条件及其参数，包括产出标准、服务要求、定价机制、付费方式、合同期限、风险分担、融资和技术方案、协议变更、履约保障等。（5）投资人采用竞争性谈判或磋商采购方式项目下的谈判方式采用竞争性谈判或竞争性磋商招标采购方式的，投资主体应组织对招标采购文件中可实质性变动内容，包括招标采购需求中的技术、产出标准、服务要求以及合同草案条款等，进行详细分析测算，提出内容变动预案，并根据变动预案确定相应的谈判策略和方法，为谈判做好充分准备。在通过招标采购遴选后，应组织成立专门的招标采购确认谈判工作组，与政府部门就合同细节问题进行合同签署前的确认谈判，并采取适合的谈判策略和方法，争取率先达成一致意见，成为中选者。确认谈判完成后，投资主体应与政府部门签署确认谈判备忘录，并根据招标采购文件、投标响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定合同文本。（5）合同生效条件的设定非常重要在合同文本中应设置合同生效需满足的前提条件。若前提条件未能满足，则合同无效。常见的合同生效的前提条件可包括政府保证与支持、完成土地征用、达成融资协议、投资主体的决策审批等。合同文本在经履行企业内部的合同评审、政府部门的合同审核后，按程序由投资主体与政府部门签署。需为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与政府部门重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。四、投资人在

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模式项目下的实施准备1.投资人需要对项目统一组织协调，实行目标管理。投资主体应协调政府部门及项目各参与方及时按照投标/遴选文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司，监督项目公司通过制定相应规章制度发挥项目管理的主导作用，对项目进行统一的组织协调，实行目标管理。2.项目公司的主要职责项目公司作为项目法人单位，是项目建设的直接承办者，是项目实施和管理中心，承担的主要职责有：资金筹措、税务筹划、建设管理、运营管理、养护保修、债务偿还、项目移交等。（1）项目公司应综合运用动态、静态指标和价值工程理论，权衡财务风险和资金成本的高低，对项目的资金使用价值（即投资方案，包括项目各主要技术方案、经济参数等）、资金筹措方案、资金结构与融资方案进行再分析和评估；对项目建设、运营等管理方案进行再审视和优化，力求项目全生命周期成本最低，效益最佳。（2）在项目方案分析和优化的基础上，项目公司应运用动态的可分解的计划系统来调控项目，编制项目管理总体计划，包括项目需要执行的过程、项目生命周期、里程碑和阶段划分等全局性内容，并以此确定项目执行、管控和结束的方式方法，使项目实施能够得以整体有序协调推进。（3）项目公司应根据资本结构、融资方案，与资金提供方进行接洽沟通，签署投融资协议，制定资金投放计划，并明确各方违约行为的认定、违约责任及其处置办法，确保项目全生命周期内所需资金及时足额到位。（4）项目公司应综合运用税收减免、税率差异、分离抵扣、延迟纳税等税收策划的技术方法，对项目投资行为和经营活动的涉税事项做出事先安排，合理避税，努力降低项目实施各环节的税负水平。（5）根据项目管理总体计划，项目公司应就各项外包业务与分包商、供应商签署有关合同，明确各自的责、权、利并合理分担风险。各分包合同应尽量减少敞口的数量和金额，以有效控制投资。（6）项目公司应做好与投资主体、政府部门和项目关联方之间的联系协调，为顺利履约创造条件，尤其注意应积极与政府部门协商沟通，推动政府的支持与保证事项尽早落地，争取政府的政策优惠与扶持。五、

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模式下的建设管理1.建设管理的种类建设管理是采用系统工程的理论、观点和方法，对项目建设进行有效的规划、决策、组织、协调、控制等一系列管理活动。建设管理可分为项目公司自行管理模式（传统的设计—招标—建造模式）和委托管理模式（代建制、工程总承包、管理服务承包）两大类。2.建设管理的方式遵循以合同管理为主线的管理宗旨，通过合同条款合理地进行风险预控和分配，规避项目风险，尽可能地降低风险损失。当社会环境各因素变化对项目影响达到或超过项目合同交易条件临界点后，应积极与政府部门沟通协商，及时启动调整交易条件程序，并签署相关补充协议。（1）坚持以投资控制为核心的管理原则，建设过程中应从设计的技术经济优化入手，以全寿命周期成本效益最大化为目标，控制大概预算指标和建设总投资，并在设备材料采购、工程分包、进度拨款、现场签证、合同变更、工程索赔等各环节严格管理。（2）贯彻统筹兼顾、配套推进、效率优先的管理方针，选择优秀的设计、监理和施工单位，争取政府协调机构的支持，统筹建设工期和工程进度，节约各项费用支出。（3）明确项目质量目标和项目参与方的质量管理职责，健全安全生产保证体系和安全生产管理制度，制定环境保护管理办法，落实环保工作具体要求，衔接保险期限与项目运营期相关保险在时间上的安排。（4）建立健全政策法规、技术标准、价格变动、工期进度、安全质量环保和不可抗力等方面的风险预警机制、应急预案和处置措施，有效应对可能出现的风险和不确定性。（5）完工后项目公司应及时组织设计、施工、设备供应、工程质量监督等部门，进行全面检验和交工验收，取得竣工合格资料、数据和凭证，做好工程档案的整理归档工作，并会同有关部门做好交付运营前的各项准备。通过PPP项目的投资，发挥协同效应，既获得长期稳定收益，又推动相关产业的协同发展。建议A投资公司应适应市场变化，围绕结构调整和转型升级战略目标，做好PPP项目的跟踪、筛选、运作、实施等管理工作，促进企业持续健康发展。【手记】PPP模式的运营管理是指对项目运营过程中的计划、组织、实施和控制，是与产品生产和服务创造密切相关的各项管理工作的总称，主要包括运营组织构建、人力资源管理、运营成本管理以及具体业务管理等。一、运营管理的方式种类运营可采取自行运营、联合运营或委托运营等方式。对即将进入运营管理的项目，项目公司应根据现场实际，在交工验收前做好运营方案编制和技术经济论证工作，运营方案在报政府有关部门、投资主体批准后实施。项目公司应根据运营管理需要，合理设置组织结构、管理幅度和管理层次，建立完善的运营管理制度体系，并密切与投资主体、政府部门、银行以及当地群众之间的沟通合作关系，为运营创造良好的外部环境；项目公司应做好运营过程中的成本核算、分析、控制和考核工作，合理配置资源，提高成本管理水平，在满足产出标准或服务要求的基础上，最大限度地挖掘降低成本的潜力，提升运营效益；项目公司应高度关注经济、社会和法律环境等的变化。当变化达到调价机制条件时，应根据项目合同约定，及时启动调价机制，对产品或服务价格进行调整，确保项目预期收益。二、加强风险预警、防范和规避，制定突发事件应急预案和风险发生后的处置方案项目公司应关注合同修订、违约责任和争议解决工作，并按合同条款将各种可能预见的风险，在参与者之间进行合理分配，或利用保险进行转移等措施，减少项目公司及参与方的损失。在突出优质服务和产品质量的前提下，应充分利用项目产权及自身资源，拓宽业务领域，通过合资、合作或承包等多种形式，推进产业协同和综合服务开发（包括项目周边土地开发、投资、仓储、联运、广告、观光旅游、信息咨询等），增加项目收益。三、项目公司的披露的义务项目公司应依法披露项目产出数量和质量、项目经营状况等信息，保障公众知情权，并主动接受项目利益相关方、政府和社会公众的监督。