· 申请专项债额度
· 聘请中介机构
· 申报发行材料
· 编制专项债资金平衡方案
· 发行债券
· 信息披露
· 哪些领域可发专项债？
· 专项债资金的使用
· 专项债+市场化融资
· 资金偿还安排
· 地方政府如何谋划专项债项目？
一、申请专项债额度
根据《试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预[2017]89号）中“各地试点分类发行专项债券的规模，应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排”的要求，所以，各市县有一个项目想要发行专项债，最基本的条件就是具备相应的专项债额度。
专项债额度如何来？一句话：“自下而上申请，自上而下分配”。
一般由各市县财政局根据项目融资需求向省财政厅申请额度，省财政厅汇总全省的情况后，向财政部申请全年的发债额度。
财政部根据各省的项目情况、财政情况、经济情况等各项因素后，审批该省的全年发债额度。省财政厅拿到全年额度后，再根据各市县的财政情况及项目情况，向各市县分配额度。
最开始的时候，各市县财政局只需要把项目和所需额度报送给财政厅就可以了。慢慢的，财政厅发现各市县项目需要的额度都挺多，而整个省的额度又有限。
所以，有些省的财政厅要求各市县在申请额度的同时，报送该融资项目的资金平衡方案。财政厅以此来判断项目的质量，把有限的额度分配到质量上佳的项目上去。
有些地方还会找一家银行机构或者证券公司做整个发债申报材料的牵头方，牵头方的主要职能就是受财政局委托，为其提供发债的全流程服务。包括政策的咨询，指导会计师事务所、律师事务所开展申报材料制作工作，协调会计师事务所、律师事务所各工作事项，以及包括发债进度以及对发债材料的质量进行整体把关等等。
简而言之，就是本该财政局自己做的事，牵头方都帮你做好了。
三、申报发行材料根据发债时间进度安排编制好申报材料后，由牵头方或财政局自身进行材料的初步审核，再统一提交到省财政厅审查，各中介机构根据财政厅反馈意见再次修改申报材料。材料无误后，由省财政厅安排至交易所发行债券。
下图展示专项债发行全流程图：
近期棚改专项债又将恢复发行，部分地方已在梳理棚改专项债项目清单。监管部门对本次棚改专项债提出三个要求：
一是此次棚改专项债仅支持已开工项目，且不得用于货币化安置项目。二是棚改项目必须纳入年度棚改计划任务。
三是棚改项目信息与相关材料要件信息一致，如立项批复、用地预审、“一案两书”等。
八、专项债资金的用途从专项债券的界定可以看出，专项债是针对公益性（准公益性）基础设施项目发行的政府债券。现行专项债相关文件，并没有清晰说明专项债的具体用途（支持项目的具体方式或途径）。从理论与实践的结合角度看，政府作为基础设施项目的投资人和促进者，支持项目的途径主要有三个：一是用作政府投资项目的直投资金，二是用作对项目公司、社会投资人的债务性资金，三是用作项目公司的项目资本金。（一）用作政府投资项目的直投资金是指专项债收入进入发债收入后，政府以直接投资的方式投入项目；项目实现的收益回到政府性基金或经营性专项收入，归还专项债本息。由于投资方式为政府直接投资，因此这类项目通常是政府直接投资的项目（政府自建自营项目），即没有其他经济主体参股。（二）用作对项目公司、项目实施主体的债务性资金是指政府方（包括委托城投企业、融资平台公司，从事公益性项目的地方国有企业，下同）以股东借款（政府控股或参股）或委托贷款（政府不参股）的方式借给项目公司或项目实施主体（不成立项目公司的情况），项目公司或项目实施主体用项目收益归还政府方股东借款或委托贷款，政府方将收到的还款本息计入项目对应的政府性基金收入或专项收入，用以归还专项债本息。这种方式适用于PPP、特许经营等政府不主导只参股，甚至政府不参股的项目。（三）用作项目的项目资本金《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）规定：“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。”除了厅字〔2019〕33号，2019年9月4日李克强总理主持召开的国务院常务工作会议上提出要扩大专项债的使用范围，“重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施”，并“将专项债可用作项目资本金范围明确为符合上述重点投向的重大基础设施领域。以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右。” 在今年4月份，这一比例提高到25%国发〔2019〕26号《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》明确了项目资本金的性质，“对投资项目来说必须是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何债务和利息”，即项目资本金不得为项目公司的债务性资金，但可以为投资人（股东）的债务性资金。这一认定，明确了过去“项目资本金也不得为投资人的债务性资金”的有关争议，也印证了厅字〔2019〕33号“地方政府专项债券可以用于项目资本金”的合法性。（四）基于上面的分析，专项债资金用于不同类型的项目，其用途可如下表所示：
1、表1为设立项目公司的情况。对于不设立项目公司的，由政府委托城投公司、社会投资人自行开展投资、建设、运营，则不存在政府控股和政府参股的情况，因此专项债只能用作：1）政府直接投资项目的直投资金或者项目资本金（项目申请市场化融资）；2）企业投资项目、PPP、特许经营项目的债务性资金。2、对于政府直接投资项目，若项目建设资金全部由政府直接投入，不需要融资，则专项债资金只作政府直投资金；若需要市场化融资，则专项债可作项目资本金——直投资金和其他政府出资资金之和组成项目资本金，其与债务融资之间的关系，就是项目资本金比例关系。3、政府投资类型中的资本金注入项目，可分为政府控股和政府参股两类。无论政府控股还是参股，政府都不是100%股东，都有其他投资人参股，都涉及到其他投资人的股东权益，因此这类项目专项债无法作为政府直投资金，但可以作政府方应出资的项目资本金，也可以作为政府方对项目公司的债务性资金。4、表1中的企业投资项目，仅为企业投资且有政府投资补助或贷款贴息的公益类（准公益类）项目，不包括企业自身投资的商业类项目。这是因为，按照《企业投资项目核准和备案管理条例》第二条和《政府投资条例》第二、第六条，企业投资项目和政府投资项目有一定交集，即企业使用自筹资金并申请使用投资补助或贷款贴息的项目属于企业投资项目，也属于“使用预算安排的资金”的政府投资项目，而这些项目必定是公益类或具有公益类性质的项目，不能为纯商业类项目。对于这类企业投资项目，由于政府不参股，专项债不能作政府直投资金和项目资本金，只能作政府对项目公司的债务性资金。实践中，还有地方政府将发行专项债券筹集的资金调拨给项目单位，同时政府统筹项目产生的基金性收入和专项收入用于专项债券到期偿付。这实际上是把专项债的发债收入当成财政收入统筹使用了。九、专项债+市场化融资 根据《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）（下简称“专项债通知”）中相关内容，要发挥专项债券带动作用和金融机构市场化融资优势，依法合规推进专项债券支持的重大项目建设。该通知同时规定，对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。上述内容明确了两个方面，一是如果一个项目仅有政府性基金收入，是不能市场化融资的；二是只有专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的项目，才能市场化融资，即市场化融资的还款来源只能是专项收入。该通知明确的其他主要内容还有：1、在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。2、组合使用专项债券和市场化融资的项目，项目收入实行分账管理。项目对应的政府性基金收入和用于偿还专项债券的专项收入及时足额缴入国库，纳入政府性基金预算管理，确保专项债券还本付息资金安全；项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任，在银行开立监管账户，将市场化融资资金以及项目对应可用于偿还市场化融资的专项收入，及时足额归集至监管账户，保障市场化融资到期偿付。
3、市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位；严禁项目单位以任何方式新增隐性债务。通过上述内容，在决定是否进行市场化融资之前，需要对建设项目的各项收入做出预测，并进行分类：哪些收入进入政府性基金收入，哪些收入进入专项收入，再对偿还专项债后的其他专项收入进行预测，有盈余，则可筹措相应市场化融资以及决定一定比例专项债是否用于资本金。简言之：专项债的还款来源可以是政府性基金收入+专项收入，此部分资金缴入国库，纳入政府性基金预算管理，确保专项债券还本付息。市场化融资的还款来源只能是专项收入，项目单位在银行开立监管账户，将此部分收入归集至监管账户，用于市场化融资到期偿付。专项债与市场化融资对应的收入应该进行分割，专项债与市场化融资对应的资产是否需要进行分割呢？要看项目具体情况。因为专项收入可以归还专项债、也可以归还市场化融资，对专项收入可以进行分割，但对产生专项收入的资产缺很难进行分割。另外，市场化融资的提供方是可以提出资产抵质押要求的。如果对市场化融资提供抵质押影响到专项债还款来源的实现，则应征得政府方的同意。十、专项债和市场化融资的受偿顺序 专项债在实际应用中，如果是政府直接投资，那么发债主体和项目单位是某个政府部门，项目建设资金全部来自专项债，不涉及外部融资。如果，专项债仅提供项目建设部分资金，那么可区分为债权性质的资金和股权性质的资金；金融机构进行融资决策时，会按项目披露的“收益融资自平衡方案”等信息进行分析。（一）专项债提供债权资金因专项债利率低，投资者有权要求优先偿还，且政府性基金收入（土地出让金为主）产生于项目前期，故专项债还款优先有其合理性。
另一方面，由于专项债利率低，市场化融资利率高，项目单位出于节约利息成本的需求，也存在先还高成本的市场化融资，再还专项债的需求。这一问题的解决，要回归于基本事实：就是还款来源产生的时间。
（二）专项债提供股权资金（资本金）在财务会计上，权益资金的受偿顺序劣后于债权资金，这是常识。但在专项债用于资本金场合，在最初做“收益融资自平衡”方案时，就将项目收入分割了，一部分用于偿还专项债，另一部分用于偿还市场化债权融资，特别是政府性基金收入只能用于偿还专项债本息。一个项目建设资金，既有专项债又有市场化融资的情况下，还款顺序可以是专项债做债性资金>市场化融资>专项债做资本金--前面的先还。
这里我们需要理解，虽然专项债均缴入国库，实际还款责任是地方政府，但在专项债充当资本金和专项债充当债性资金的情况下，地方政府的责任有所不同。专项债充当债性资金的情况下，项目单位的责任更大一些。
而实际的还款顺序安排，还必须考虑到还款来源产生的顺序，应与之匹配。市场化融资提供者，将根据偿还专项债后的现金流，也是对应明确分割的现金流进行授信测算，并做出决策。十一、地方政府如何谋划专项债项目？（一）谁来谋划统筹发挥发展改革部门、财政部门及相关部门各自职能，在遵循有关投资管理和财政管理法律法规的前提下，共同做好专项债项目储备、申报、调度、监管、绩效管理等工作。
发展改革部门要发挥在项目策划和管理方面的优势，牵头抓总，做好政策解读和申报指导。同时，坚持专业的人干专业的事，强化行业主管部门的主体责任，充分调动各行业主管部门的积极性，编制好专项债项目的可行性研究报告和环评影响评价等专项报告，落实好规划、用地、用能等要素保障。（二）怎么谋划一是专班作战。发展改革和财政部门、行业主管部门、咨询机构，三方力量拧成一股绳，形成工作专班，扁平化作战，现场办公，有效衔接。专班必须专业，发展改革和财政部门体现在把控政策的专业上，行业主管部门体现在深耕行业的专业上，咨询机构体现在策划包装提升项目质量的专业上。二是精准谋划。按照专项债支持的领域，结合当地的实际情况，在立项之前就要着重考虑资金筹措中专项债对项目的各种要求，尤其是结合预算内投资的地方配套部分，有收益的项目争取专项债解决。三是咨询机构早参与。建立引入高水平咨询机构联合会战模式，提早介入对项目策划、融资方案、风险管理、可持续发展等方面，提供包括决策、准备、实施、运营在内的全过程咨询服务，帮助谋划和策划生成一批次符合国家投向、符合申报要求、符合行业标准、符合地方实际的高质量的专项债项目。四是金融机构早参与。中央明确金融机构可以对符合要求的专项债项目进行配套融资，这对项目的要求就比较高，项目的未来基金性收益、专项收入和经营性收入等必须满足还债和还贷的要求。可以引导金融机构提前介入专项债项目策划，灵活运用信贷产品，结合实际提供量身定制的金融服务。
职业经理人制度的建设是深化国有企业改革中一项重要改革任务，并在改革进程中逐步清晰、明确2015年在《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发[2015] 22号）中明确提到“推行职业经理人制度，实行内部培养和外部引进相结合,畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道, 董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人，合理增加市场化选聘比例，加快建立退出机制”；2016年国企改革“十项试点”任务中提出了推行职业经理人制度试点；2018年国务院国企改革领导小组办公室启动国企改革“ 双百行动”，在完善市场化经营机制率先突破的要求中再次明确探索职业经理人制度。2020年关于印发《“双百企业”推行经理层成员任期制和契约化管理操作指引》和《“双百企业”推行职业经理人制度操作指引》推行国有企业经理层成员任期制和契约化管理、建立职业经理人制度的决策部署, 指导“双百企业”率先全面推进相关工作。
（1）人力资源和社会保障部设立的国家职业资格培训鉴定实验基地颁发《职业经理人》证书。（2）由全国职业信用评价网（国资委下属事业性单位）颁发《职业经理人》人才入库证书。《职业经理人证书》是对企业经营管理人员知识、能力、经验和业绩的认可，企业内部任用、聘用、考核和职称评定及人才流动的重要依据。证书终身有效，全国通用。
