原创： 新七公 新七公金融汇
作者：李恒新
从事政府筹融资、产业园、产业新城开发建设、PPP方面理论研究和实务操作。
核心内容
本篇为专题第一篇，介绍规范鼓励类筹资模式——TOT模式的定义、文件内容、利弊分析及5个案例介绍。
定义和版权说明
本文“筹资”的定义，是指地方政府筹集资金或资产，用以供给公共产品和服务的行为，其合规与违规的判定，取决于具体情况。本文对于现有文件以外的相关新名词定义和明示的【七公观点】，仅代表新七公金融汇在理论研究上的看法。本文部分内容引用了本文作者在法询金融金融监管研究院发表的《平台、PPP、棚改收紧后：地方政府如何筹资？》，引用已获授权，在此表示衷心的感谢。欢迎个人转发，谢绝媒体、公众号或网站未经授权转载。
规范鼓励类筹资模式，是指从监管政策角度来分析，国家部委文件明确提出鼓励，或纳入规范类型的筹资模式。这一类型的筹资模式主要有TOT、PPP、地方政府债券等等。
这一模式的特点是本身没有合规性风险，但有可能结构较为复杂，或者存在总量控制等等。
一、 国有资产经营的可选方案——TOT模式
文件指出的模式内容
TOT是平台公司可供选择的融资模式。TOT是英文Transfer-Operate-Transfer的缩写，即转让—运营—移交，通常是指将项目一定期限产权或经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理，并依约在期满时移交资产的方式。
TOT属于广义PPP*的一种类型，其中有财政支出责任的TOT模式，必须按照狭义PPP*的程序进行管理和实施。
*注：我们将国办发[2015]42号文[1]所规定的PPP定义，称之为广义PPP定义、广义PPP；将各部委规定的PPP定义，称之为狭义PPP定义、狭义PPP。
在此模式中，国资公司既可以作为资产出让方，也可以作为受让方。
发改投资[2017]1266号文《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》是鼓励采取TOT系列模式盘活存量资产的重要文件。
文件提出了“分类实施，规范有序盘活基础设施存量资产”的操作思路，给出了TOT系列模式的一些简单类型：“对拟采取PPP模式的存量基础设施项目，根据项目特点和具体情况，可通过转让-运营-移交、改建-运营-移交、转让-拥有-运营、委托运营、股权合作等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本”。
对于政府方参与投资的PPP项目，文件提出“可通过股权转让等方式，将政府方持有的股权部分或全部转让给项目的社会资本方或其他投资人”。
对于非PPP的在建基础设施项目，文件提出“也可积极探索推进PPP模式，引入社会资本负责项目的投资、建设、运营和管理，减少项目前期推进困难等障碍，更好地吸引社会资本特别是民间资本进入”。
模式利弊分析
TOT的优点在于，与类似规模项目相比，操作比较简便，资金用途较为灵活；同时，对于盘活存量资产、社会资本发挥运营优势等，具有一定意义。
TOT的缺点也比较突出，其规模依赖于标的物的规模，一般很难合规放大和任意拓展。
TOT模式案例
【案例】北部某省会议中心TOT项目
北部某省会议中心项目，项目总价款36亿元，由地方政府授权有关部门代政府行使相关权利并采取TOT模式运作项目。通过公开程序选取社会资本组建项目公司，项目公司负责向受权部门支付项目总价款，在合作期间享有项目经营权收益及获取相关补助，负责项目投融资、运营、维护工作。项目合作期30年，期满后无偿移交。
从财政部PPP项目管理库来看，在项目名称中明确申明为TOT模式的项目中，污水、垃圾处理项目较多，且很多进入执行阶段，其他还有文化场馆、城镇综合开发、保障性住房、市政建设、交通运输等类别，所处阶段相对较早。
【案例】污水处理——肃宁县污水处理厂TOT项目
河北省沧州市肃宁县污水处理厂TOT项目包括肃宁县城第一污水处理厂和肃宁县第二污水处理厂。肃宁县第一污水处理厂位于尚村镇北辛庄村西侧，面积约42亩，采用水解酸化+百乐克工艺+活性生物滤池工艺，设计污水处理能力2万m3/d，且已建成投产，接纳污水为肃宁经济开发区与尚村镇区居民生活污水及各企业经初级处理后的工业污水。肃宁县第二污水处理厂位于城区东北部，占地46.2亩，采用改良百乐克+微絮凝+过滤+消毒工艺，设计污水处理能力2万m3/d，且已建成投产，能够完全覆盖肃宁城区，主要接纳肃宁城区生活污水。社会资本负责项目的投资、运营、维护、管理和用户服务的职责。项目处于执行阶段[2]。
【案例】城镇综合开发——吉林中小企业创业园PPP示范项目
本项目地点位于吉林中新食品区食品加工园区，G302北侧。本项目总占地面积为51817平方米，总建筑面积为49180.25平方米。其中地上厂房42851.96平方米，地下6328.29平方米。共建有6栋轻钢结构标准化厂房，其中3栋为4层、3栋为单层。配套建设有水、电、气等辅助设施，已达到企业入驻即可开工生产状态。本项目的主要功能是对入孵企业孵化服务。食品区管委会委托吉林中新食品区华兴资产运营开发管理有限公司，以中小企业创业园招标社会资本入股合作，设立项目公司，公司注册资金拟为3300万元，其中，社会资本占股比例为51%。
项目公司负责创业园的具体运营操作。本项目以购买特许经营方式，采用TOT模式实施运作，并从中获得收益。吉林中新食品区华兴资产运营开发管理有限公司以特许经营的方式，引进社会资本，成立PPP项目公司。中新食品区管委会向PPP项目公司有偿出让创业园特许经营权20-30年，PPP项目公司在特许经营权期限内运营管理创业园，通过使用者付费和政府补贴收入方式获得回报。项目处于执行阶段[3]。
【案例】文化场馆——四川省德阳市文化、体育设施TOT项目
四川省德阳市文化、体育设施TOT项目主要包括市艺术宫、市演艺中心、德阳市体育场馆、奥林匹克学校等子项目，各子项目均位于德阳市城区，是德阳市文化、体育事业发展的重要载体。德阳市人民政府通过采取TOT模式盘活存量资产，可获得90053.58万元的经营权转让价款，该笔款项将主要用于化解政府债务。通过引入社会资本，利用社会资本在管理和技术上的优势，将各子项目进行统一管理，有利于进行资源合理分配，降低运营成本，提高项目设施的运营效率和经营效益。合作范围主要包括德阳市体育场馆、奥林匹克学校、演艺中心和艺术宫，项目运营维护内容包括但不限于上述子项目的运营管理、维护，社会资本应在项目合作范围和期限内在《PPP项目合同》及相关法律、法规、行业标准的约定下，运营、维护上述项目。在经营期届满或提前终止后，将项目设施完整、无偿的移交给德阳市发展和改革委员会或市政府指定的其他机构。项目处于采购阶段[4]。
【案例】保障性住房——贵州省独山县公租房存量TOT项目
贵州省黔南布依族苗族自治州独山县公租房存量TOT项目，项目规模包括独山县文家寨、基长镇、影山镇等共计8461套公租房，项目总投资为公租房项目评估价值64522.81万元。项目合作期限为15年，即2018年起至2032年止。本项目使用者付费收益主要来源为公租房租金收入及物业管理的运营收入来获取使用者付费收入，由于本项目投资额较大，使用者付费收入不足以弥补项目的投资成本及获取合理的投资收益，故政府通过可行性缺口补助的形式弥补收入不足。在政府方授权范围为依法履行投资、运营、管理、维护等责任，按照合同约定的营运维护标准提供服务；负责指导、协调项目公司的经营活动；应负责筹措投资本项目所需的特许经营权转让的资金。项目处于准备阶段[5]。
[1] 国办发42号文：国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知
[2] 来源：项目信息公开
http://www.cpppc.org:8083/efmisweb/ppp/projectLibrary/getProjInfoNational.do projId=39ec94cc236b42d28066c20fde88046c
[3] 来源：项目信息公开
http://www.cpppc.org:8083/efmisweb/ppp/projectLibrary/getProjInfoNational.do projId=1C9872EE89C89E39E0532AB413ACFD39
[4] 来源：项目信息公开
http://www.cpppc.org:8083/efmisweb/ppp/projectLibrary/getProjInfoNational.do projId=b752d84c254745d5bb53d42e968f1ea5
[5] 来源：项目信息公开
http://www.cpppc.org:8083/efmisweb/ppp/projectLibrary/getProjInfoNational.do projId=6514aeb772b34919bb6ab491bf8e698e
本文选取自公众号新七公金融汇
