2022年专项债工作手册

1月13日，河南省在中央国债登记结算公司北京总部成功发行政府专项债券382.01亿元，是2022年全国首个发行地方债的省份。2022年专项债发行大幕开启，特分享专项债工作手册。

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· 专项债申报发行流程

· 需要准备哪些材料

· 专项债基础资料清单

· 如何编制资金平衡方案

· 如何优化项目收入

· 发行额度、期限和方式

· 信息评级及信息披露

· 哪些领域可发专项债

· 使用领域负面清单

· 专项债资金如何使用

· 专项债券如何偿还

· 调整专项债资金用途须经哪些程序

· 怎样开展“专项债+市场化融资”

· 资金偿还顺序如何安排

· 地方政府如何谋划专项债项目

一、专项债申报发行流程

1．项目储备。各地、各部门首先确定国家宏观政策、部门和行业发展规划中需要债券资金支持，且满足债券发行条件与要求的具体项目，准备好项目批复、可行性研究报告等相关支撑材料，在系统中分年度录入债券需求，形成储备项目库中的项目。各级财政部门要结合中期财政规划、预算安排、债务限额、债务风险、地方财力承受可能等因素对各单位填报的项目开展分年度筛选审核与排序，及时剔除不符合规定的项目，并根据项目实现融资与收益平衡的时限提出发行期限建议，在债券资金需求集中申报时按需上报。《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》【财办预（2021）29号】要求：省级财政，发展改革部门要于2月21日前分别按要求通过地方政府债务信息系统，国家重大项目库报送财政部，国家发展改革委，并确保相关项目填报信息准确无误相互衔接。---能否及时上报，不慌不乱，其实取决于各地平时的项目储备工作。2．债券发行。在储备项目库经过筛选后，进入待发行库，标志着进入债券发行准备环节。储备库中项目按照当年政策重点支持方向、债务限额等要求，开展自下而上筛选，最终入选项目纳入当年财政预算及债券资金安排，并经人大审议批准。项目单位应及时引入第三方机构开展评估，出具项目收益专项债券的项目实施方案、财务评估报告、法律意见书等相关材料，还应相应编制债券还款计划、债券或项目管理办法等。债券前期准备完成后，根据发行窗口时期，由省财政厅统一安排发行。

有些地方还会找一家银行机构或者证券公司做整个发债申报材料的牵头方，牵头方的主要职能就是受财政局委托，为其提供发债的全流程服务。包括政策的咨询，指导会计师事务所、律师事务所开展申报材料制作工作，协调会计师事务所、律师事务所各工作事项，以及包括发债进度以及对发债材料的质量进行整体把关等等。 三、专项债基础资料清单

2019年9月4日国常会叫停土储债和棚改债。2020年，监管放开了棚改专项债用于存量项目，提出三个要求：

一是棚改专项债仅支持已开工项目，且不得用于货币化安置项目；二是棚改项目必须纳入年度棚改计划任务；三是棚改项目信息与相关材料要件信息一致，如立项批复、用地预审、“一案两书”等。---棚改专项债仍然限制为已纳入年度棚改计划任务的已开工项目。财办预（2021）29号《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》 ，则提出：“棚户区改造主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目”---表明棚改新项目发专项债有所放开。并提出：“不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目”---表明用于租赁住房的土地收储可发行土储债。总体看，土储和棚改发行专项债、尤其是土储发行专项债仍然控制比较严，所以，各地规划专项债项目，仍然要注意避免直接用途为土地储备和棚改，要关注除了土储和棚改之外，哪些领域可以发行专项债。土储和棚改不能发行专项债，但是园区的基础设施可以发行专项债，这体现了政策引导各地增加有效投资，在有限的土地资源上导入产业、支持实体经济发展、加强土地高效利用的意图。各地应准确理解政策导向并善用之。 九、使用领域负面清单 · 不得用于无收益的公益性项目。

· 不得用于企业投资的市场化产业项目。

· 不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目，不安排一般房地产项目，不安排产业项目。· 不得作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。· 严禁用于企业补贴或奖励、企业对外借款。

· 严禁用于项目运营补贴等经常性支出。· 严禁用于“亮化”工程、景观提升、主题公园等形象支出。· 严禁用于购买理财产品。· 新增专项债券必须用于建设项目，不得用于偿还债务不得用于偿还债务。 严禁用于债券利息支出等。

从专项债券的界定可以看出，专项债是针对公益性（准公益性）基础设施项目发行的政府债券。现行专项债相关文件，并没有清晰说明专项债的具体用途（支持项目的具体方式或途径）。从理论与实践的结合角度看，政府作为基础设施项目的投资人和促进者，支持项目的途径主要有三个：一是用作政府投资项目的直投资金，二是用作对项目公司、社会投资人的债务性资金，三是用作项目公司的项目资本金。（一）用作政府投资项目的直投资金是指专项债收入进入发债收入后，政府以直接投资的方式投入项目，项目实现的收益回到政府性基金或经营性专项收入，归还专项债本息。（二）用作对项目公司、项目实施主体的债务性资金是指专项债资金作为债务性资金进入项目公司或项目实施主体，以项目产生的政府性基金收入或专项收入款归还专项债本息。这种方式不适用于PPP项目。（三）用作项目的项目资本金后面详细说

（四）政府统筹用于项目

实践中，还有地方政府将发行专项债券筹集的资金调拨给项目单位，同时政府统筹项目产生的基金性收入和专项收入用于专项债券到期偿付。这实际上是把专项债的发债收入当成财政收入统筹使用了。（五）专项债资金使用的要点专项债券资金必须用于有一定收益的公益性项目。这一概念其实已经限定了专项债券资金使用范围，其一是需要用在项目上，将专项债券资金用于经常性支出、偿还其他债务或利息的均不属于项目范畴。其二公益性，堵死了专项债券资金用于产业项目、房地产项目等适合商业化运作项目的路径。其次，项目谋划期考虑要充分。大部分的资金使用问题都可追索到项目前期谋划阶段，有些地方存在“项目跟着资金走”、“为了融资而融资”的现象，造成项目前期谋划准备不足，仓促上报，资金下达后造成使用困难。再次，根据国发【2014】43号文指出：明确政府和企业责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。因此，在项目业主的确认上，政企职责要划分清楚。属于本级企事业单位干的事，别用政府部门来做业主，容易造成后期资金使用、产权划分等诸多问题。最后，对项目业主变更、建设内容及规模调整等可能影响其收益与融资平衡能力的重大事项的、应经本级政府批准后向省级财政部门报告，并由省级财政部门公告或做相应的信息披露。 十一、专项债券如何偿还？

1.专项债券以对应的政府性基金或专项收入偿还。

2.专项债券还本、付息以及费用支出应当根据当年到期专项债券规模、利率、费率、对应专项收入等因素合理预计，列入年度政府性基金预算统筹安排。

3.使用债券资金的单位应当建立单位还本付息台账，健全偿债保障机制。每年按相关规定足额上缴当年专项债券利息和实际发生的发行费用。

十二、调整专项债资金用途须经哪些程序？

11月10日，财政部印发《地方政府专项债券用途调整操作指引》的通知，指出，专项债券用途调整，属于财政预算管理范畴，主要是对新增专项债券资金已安排的项目，因债券项目实施条件变化等原因导致专项债券资金无法及时有效使用，需要调整至其他项目产生的专项债券资金用途变动。专项债券资金使用，坚持以不调整为常态、调整为例外。专项债券一经发行，应当按照严格发行信息公开文件约定的项目用途使用债券资金，各地确因特殊情况需要调整的，应当严格履行规定程序。严禁擅自随意调整专项债券用途，严禁先挪用、后调整行为。（一）项目调整条件由《指引》，专项债券资金已安排的项目，可以申请调整的具体情形包括：1.项目实施过程中发生重大变化，确无专项债券资金需求或需求少于预期的；2.项目竣工后，专项债券资金发生结余的；3.财政、审计等发现专项债券使用存在违规问题，按照监督检查意见或审计等意见确需调整的；4.其他需要调整的。（二）专项债券用途调整原则1.调整安排的项目必须经审核把关具备发行和使用条件。项目属于有一定收益的公益性项目，且预期收益与融资规模自求平衡。项目前期准备充分、可尽早形成实物工作量。项目周期应当与申请调整的债券剩余期限相匹配。 2.调整安排的专项债券资金，优先支持党中央、国务院明确的重点领域符合条件的重大项目。 3.调整安排的专项债券资金，优先选择与原已安排的项目属于相同类型和领域的项目。确需改变项目类型的，应当进行必要的解释说明。 4.调整安排的专项债券资金，严禁用于置换存量债务，严禁用于楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及非公益性资本支出项目，依法不得用于经常性支出。 调整安排的专项债券资金，优先用于本级政府符合条件的项目，确无符合条件项目的，省级财政部门可以收回专项债券资金和对应的专项债务限额统筹安排。

（三）项目调整程序省级财政部门原则上每年9月底前可集中组织实施1到2次项目调整工作。地方各级财政部门会同有关部门组织梳理本级政府专项债券项目实施情况，确需调整专项债券用途的，要客观评估拟调整项目预期收益和资产价值，编制拟调整项目融资平衡方案、财务评估报告书、法律意见书，经同级政府同意后，及时报送省级财政部门。 拟调整项目融资平衡方案应当准确反映项目基本情况、前期手续、投融资规模、收益来源、建设周期、分年度投资计划、原债券期限内预期收益与融资平衡情况、原已安排的项目调整原因、潜在风险评估、主管部门责任、调整后债券本息偿还安排等。 省级财政部门负责汇总各地调整申请，统筹研究提出包括专项债务限额和专项债券项目在内的调整方案，于10月底前按程序报省级政府批准后，报财政部备案。 （四）信息公开

专项债券用途调整，省级财政部门按以下原则及时进行信息公开1.专项债券用途调整，不改变原专项债券注册信息，包括债券发行量、期限、代码、名称、利率、兑付安排等。 2.专项债券用途调整，要发布调整公告，重点说明调整事项已经省级政府批准，一并公开本地区经济社会发展指标、地方政府性基金预算情况、专项债务情况等。 3.专项债券用途调整，要公布项目调整信息，包括调整前原已安排的项目名称、调整金额，以及调整后项目概况、分年度投资计划、项目资金来源、预期收益和融资平衡方案、潜在风险评估、主管部门责任、第三方评估信息（包括财务评估报告书、法律意见书、信用评级报告等）等。 4.其他按规定需要公开的信息。 省级财政部门应当于省级政府批准后（涉及预算调整的按程序报省级人大或其常委会批准后）的10个工作日内，在全国统一的地方政府债务信息公开平台（http://www.celma.org.cn），以及省级政府或财政部门门户网站、发行登记托管机构门户网站等公开相关预算调整和项目调整信息。 市县级财政部门应当在省级政府、市县人大或其常委会批准后的10个工作日内，在本级政府或财政部门门户网站公开本地区专项债券用途调整相关信息。 十三、“专项债+市场化融资”如何开展？

根据《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）（下简称“专项债通知”）中相关内容，要发挥专项债券带动作用和金融机构市场化融资优势，依法合规推进专项债券支持的重大项目建设。该通知同时规定，对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。上述内容明确了两个方面，一是如果一个项目仅有政府性基金收入，是不能市场化融资的；二是只有专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的项目，才能市场化融资，即市场化融资的还款来源只能是专项收入。该通知明确的其他主要内容还有：1、在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。2、组合使用专项债券和市场化融资的项目，项目收入实行分账管理。项目对应的政府性基金收入和用于偿还专项债券的专项收入及时足额缴入国库，纳入政府性基金预算管理，确保专项债券还本付息资金安全；项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任，在银行开立监管账户，将市场化融资资金以及项目对应可用于偿还市场化融资的专项收入，及时足额归集至监管账户，保障市场化融资到期偿付。

3、市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位；严禁项目单位以任何方式新增隐性债务。通过上述内容，在决定是否进行市场化融资之前，需要对建设项目的各项收入做出预测，并进行分类：哪些收入进入政府性基金收入，哪些收入进入专项收入，再对偿还专项债后的其他专项收入进行预测，有盈余，则可筹措相应市场化融资以及决定一定比例专项债是否用于资本金。简言之：专项债的还款来源可以是政府性基金收入+专项收入，此部分资金缴入国库，纳入政府性基金预算管理，确保专项债券还本付息。市场化融资的还款来源只能是专项收入，项目单位在银行开立监管账户，将此部分收入归集至监管账户，用于市场化融资到期偿付。专项债与市场化融资对应的收入应该进行分割，专项债与市场化融资对应的资产是否需要进行分割呢？要看项目具体情况。因为专项收入可以归还专项债、也可以归还市场化融资，对专项收入可以进行分割，但对产生专项收入的资产却很难进行分割。另外，市场化融资的提供方是可以提出资产抵质押要求的。如果对市场化融资提供抵质押影响到专项债还款来源的实现，则应征得政府方的同意。专项债做资本金

《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）规定：“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。”除了厅字〔2019〕33号，2019年9月4日李克强总理主持召开的国务院常务工作会议上提出要扩大专项债的使用范围，“重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施”，并“将专项债可用作项目资本金范围明确为符合上述重点投向的重大基础设施领域。以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右。” 这一比例后来提高到25%。国发〔2019〕26号《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》明确了项目资本金的性质，“对投资项目来说必须是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何债务和利息”，即项目资本金不得为项目公司的债务性资金，但可以为投资人（股东）的债务性资金。这一认定，明确了过去“项目资本金也不得为投资人的债务性资金”的有关争议。也印证了厅字〔2019〕33号“地方政府专项债券可以用于项目资本金”的合法性。根据《政府投资条例》，对于没有经营性的纯公益项目，政府采取直接投资方式；对于有一定经营性的准公益性项目，政府采取资本金注入方式。因此，专项债应用于有一定经营性的、适合政府以资本金注入的项目。我们知道，固定资产项目的总投资资金构成包括两部分：资本金和债务性资金。政府以资本金注入项目，然后金融机构根据项目的经营收入情况提供市场化融资。资本金比例不能低于国家的规定（一般为不低于20%），同时，根据项目的经营收入规模调节：经营收入丰沛，资本金比例就可以低一些；经营收入弱小，金融机构可以提供的债务性资金就比较少，这时候，就需要提高资本金比例，减少融资金额。

十四、专项债作资本金，有哪些要求？

按照市场的预测，今年的地方专项债券新增额度预计仍将保持在3万亿的高位；继续保持25%规模可用于资本金的话，意味着将有7500亿左右的资金可作项目资本金。这将带来非常大规模的投资，且可撬动更多的社会资金进入基础设施投资领域。

不过，专项债券作资本金也不是每个项目都可以，必须具备以下条件：

一是限定在重大项目。必须符合党中央国务院重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目；或者是列入发改委重点项目库的重要项目。

二是作资本金必须获得省级财政部门批准。运用债务性资金作资本金属于“特事特办”，需要设计专门的资金使用方案、运用比例和偿还方式，需要获得上级财政部门的审批与同意。

三是必须具备向金融机构市场化融资条件。专项债资金作项目资本金，本质上是为了进一步撬动社会投资；所以项目本身必须具有市场化的现金流，能够通过经营性的收入来获得银行贷款等市场化融资。

因此，从财政审核的角度来说，专项债券作资本金的规模应当是解决市场化融资后项目剩余的资金缺口，同时也弥补当地财政的资本金不足。

因此，从实际操作的角度来说，有几类项目比较适合用专项债资金作项目资本金：

一是产业园区类项目。产业类基础设施是国家与金融都重点支持的领域，且其中的人才公寓、标准化厂房、孵化器、水电气热项目都具有较为稳定的现金流收入；既容易列入重大项目范畴，又具备较好的市场化融资条件。

二是县城新型城镇化项目。新型城镇化领域属于国家支持的重点领域，且国家发改委在去年下发了《关于信贷支持县城城镇化补短板强弱项的通知》，对于县城产业平台公共配套设施、县城新型基础设施以及县城其他基础设施提供专项信贷支持。

因此，县级政府可以同时利用两项政策，既解决政府资本金不足的问题，又解决县城项目不容易获得市场化融资支持的困难。

三是重大交通领域及其配套项目。在“十四五”期间，新一轮交通投资将作为打通国内经济循环的重点措施，也是政策与金融重点支持的方向。

并且，在大型铁路、公路项目开发时，不仅项目本身投资重大，其配套交通枢纽、站前广场、沿线开发都需要大量资金，也能够带来不错的收益。因此，这一领域将是专项债资金体现投资效果的重点方向。

在申请专项债券资金作资本金时，既要考虑政策的导向，也要平衡金融机构的意见，在两者共同认可的前提下，才能实现债券资金作资本金、撬动社会投资的重要目标。

债务性资金作资本金，如何防风险？

从整体上而言，专项债资金作资本金是件好事，且按照目前的杠杆率，至多能撬动高达3.5万亿的基础设施投资，对宏观经济有重大作用。

但是，财政部与市场都高度关注、谨慎评估专项债券作资本金的项目，在扩大投资的同时谨防债务性资金作资本金可能带来的风险：

一是省级财政部门会聚焦“重大项目”，确保专项债作资本金的项目能够及时开工，抓好工作进度，避免出现资金闲置或投资决策存在缺陷、导致出现项目风险的情况；

二是在金融机构与财政部门的双重审核下，对项目可靠性、经营性现金流的审核会大幅加强。在金融机构风险自担的情况下，前期工作不充足的，项目论证不充分的，市场研判分析不足的项目很难获得市场化融资，自然也无法获得专项债券资金。

三是专项债资金作资本金的项目将进行重点管理。财政部在2020年末就提出要对专项债项目进行穿透式、跟踪式的监管，作为风险管理的重点，债券资金作资本金的项目必然成为监管照顾的重点对象，从各种维度上需要进行更细致的管理。

因此，综合各种情况来看，在今年资金面偏紧的情况下，地方政府有动力进一步发挥专项债券作为资本金的效用，部分重点项目有望获得更多的政策性资金、金融工具的支持。

但同时受限于防风险与监督管理，今年专项债资金作资本金的规模比去年将有明显的提升，但也无法完全用满用足，依然只有部分项目才能享受新政红利。

十五、专项债和市场化融资的受偿顺序应怎样安排？

专项债在实际应用中，如果是政府直接投资，那么发债主体和项目单位是某个政府部门，项目建设资金全部来自专项债，不涉及外部融资。如果，专项债仅提供项目建设部分资金，那么可区分为债权性质的资金和股权性质的资金；金融机构进行融资决策时，会按项目披露的“收益融资自平衡方案”等信息进行分析。（一）专项债提供债权资金一方面，因政府性基金收入（土地出让金为主）产生于项目前期，故专项债还款优先有其合理性。

另一方面，由于专项债利率低，市场化融资利率高，项目单位出于节约利息成本的需求，希望先还高成本的市场化融资，再还专项债。这一问题的解决，要回归于基本事实：就是还款来源产生的时间。

（二）专项债提供股权资金（资本金）在财务会计上，权益资金的受偿顺序劣后于债权资金，这是常识。但在专项债用于资本金场合，在最初做“收益融资自平衡”方案时，就将项目收入分割了，一部分用于偿还专项债，另一部分用于偿还市场化债权融资，特别是政府性基金收入只能用于偿还专项债本息。一个项目建设资金，既有专项债又有市场化融资的情况下，还款顺序可以是专项债做债性资金>市场化融资>专项债做资本金--前面的先还。

这里我们需要理解，虽然专项债均缴入国库，实际还款责任是地方政府，但在专项债充当资本金和专项债充当债性资金的情况下，地方政府的责任有所不同。专项债充当债性资金的情况下，项目单位的责任更大一些。

而实际的还款顺序安排，还必须考虑到还款来源产生的顺序，应与之匹配。市场化融资提供者，将根据偿还专项债后的现金流，也是对应明确分割的现金流进行测算，并做出决策。

职业经理人制度的建设是深化国有企业改革中一项重要改革任务。2018年国务院国企改革领导小组办公室启动国企改革“ 双百行动”，在完善市场化经营机制率先突破的要求中再次明确探索职业经理人制度。2020年关于印发《“双百企业”推行经理层成员任期制和契约化管理操作指引》和《“双百企业”推行职业经理人制度操作指引》推行国有企业经理层成员任期制和契约化管理、建立职业经理人制度的决策部署。 2021年国务院国有企业改革领导小组办公室，关于加大力度推行经理层人气值和契约化管理，要求到2022年6月底全面推行。

（1）人力资源和社会保障部设立的国家职业资格培训鉴定实验基地颁发《职业经理人》证书。

（2）由全国职业信用评价网（国资委下属事业性单位）颁发《职业经理人》人才入库证书。《职业经理人证书》是对企业经营管理人员知识、能力、经验和业绩的认可，企业内部任用、聘用、考核和职称评定及人才流动的重要依据。证书终身有效，全国通用。