县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，是连接城市、服务乡村的枢纽和县域经济的主要载体。立足新发展阶段，采取有力举措推动县城发展提质升级，进一步激发县域经济高质量发展动力，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系、推动经济高质量发展都具有重要意义。
高度重视县域经济发展
改革开放40多年来，我国县城成为人口城镇化的重要载体，吸纳了一大批农业转移人口。截至2021年底，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量约65%。同时，我国部分县城探索出以市场为导向、以特色优势产业为支撑、以更好发挥政府作用为保障的县城特色发展道路。但从总体上看，随着工业化发展和城乡居民生活水平不断提高，县城逐渐成为我国新型城镇化建设的短板，县域经济也成为推动经济高质量发展的瓶颈。
工业化与城镇化相互促进与升级是县域经济健康可持续发展的重要动力。我国人口众多，地区间发展差距较大，工业化发展得还不够充分，城镇化也存在“大城市病”突出与“县城人口集聚能力减弱”并存的现象。有些地区的县域经济缺少特色优势产业支撑，工业化与城镇化脱节、相互掣肘。必须看到，县城作为工业化与城镇化互动关系的重要节点，其发展质量直接影响人力资源等各种资源要素在县域集聚，进而影响工业化和城镇化的互促与升级。目前，虽然县城发展起来的工业、服务业在层次和水平上不如城市高，但这种状况与县城现阶段集聚的资源要素水平是基本匹配的。并且，从结构动态演变看，县城产业结构会随着内外部条件变化向高级化发展，工业化也将在结构升级中得到深化，而产业结构升级的关键就在于县城资源要素的规模和质量。如果县城不能为产业结构优化提供相适应的资源要素，那么县城产业就有可能面临衰退的风险，县域经济高质量发展就成了“无本之木”。事实表明，那些县域经济发展得好的地方基本都适时推进了县城发展提质升级，提升县城城市品质和市容市貌，发展优质公共服务，不断提高城镇化质量，增强对人口的吸纳能力，加快人力资本积累，以适应产业升级需要。可见，扎实有效推动县城发展提质升级，进而增强对工业化的要素支撑，十分重要。
补短板、强弱项是县域经济高质量发展的现实选择。我国县城数量多、规模不等、发展水平差距大，难以适应高质量发展的要求。当前，我国县城发展主要存在以下突出问题：一是市政设施建设相对滞后，一批县城的市政设施历史欠账较多，补短板的任务较重；二是产业特色优势不足，很多县城缺少实力强的特色优势产业，即使一些县具有优势资源或区位优势，也很难将其成功转化为产业发展优势；三是产业平台低效发展，很多县城的产业园区数量多，但是布局分散、开发强度较低，产业定位不清晰、功能配套不完善、园区服务管理粗放等因素导致县城产业园区主业不突出、产业集聚能力偏弱、综合效益偏低；四是公共服务供给不足，上学难、看病难、养老难等问题在县域不同程度地出现；五是政府治理能力有待提升，这既表现为对县城建设缺少前瞻性、科学性、能可持续实施的顶层设计，又表现为改善营商环境意识不强、服务当地企业能力较弱，以至于难以把握机遇引导县城特色优势产业发展和转型升级。上述这些问题具有普遍性，显著影响了以人为核心的新型城镇化发展和质量提升，难以为县域经济高质量发展提供较高水平人力资本和优质营商环境。
促进县城发展提质升级
近日，《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》印发。当前和今后一个时期，各地需用好这一重要契机，促进县城发展提质升级，更好激发县域经济高质量发展动力。下一阶段，可围绕以下思路切实发力。
一是补短板。现阶段，各地应将县城基础设施改造升级作为实施扩大内需战略的一项重点任务，适当提高县城基础设施建设标准，统筹推进市政管网、对外交通、防洪排涝、通信网络等基础设施新建和改造升级，提高县城吸纳农业转移人口就地城镇化的能力，同时也为发展特色优势产业创造良好环境。还要看到，跟东部沿海地区相比，中西部地区很多县城将在“十四五”时期迎来农业转移人口和返乡农民工进入县城的高峰，对此，要用好用足相关政策和资金推进县城基础设施建设，利用后发优势补齐基础设施规划设计和建设运维等方面的短板。
二是抓特色。搞活、做强县域经济的关键在于找准符合本地实际的特色优势产业，并以此凝聚一批敢于拼搏、具有商业意识的人才。随着数字经济兴起、线上线下融合发展、居民消费结构升级以及物流效率提高，县城将成为县域创新创业创造的“大平台”，特色产业发展空间很大。各地应不拘于传统的产业发展路径，着力选择一批特色产业并培育壮大，建议高标准、高起点建设创业园区。
三是引人才。各地要做好“人才强县”这篇大文章，坚持引才创业、助才兴业，积极搭建吸引人才回乡发展的优质创业平台、优惠政策平台和优享生活平台，精准对接、吸引本地外出人员特别是创业人才、技术人才、特殊人才回乡创业和就业。因地制宜、量力而行制定“人才强县”政策，全方位发力吸引和留住人才。在改善县城环境的同时，也要布局建设能够满足不同层次人才需要的多样化、高品质居住生活环境。
四是优服务。增大优质公办学校的资源供给，提升县城义务教育和高中教育质量；加强医疗卫生、养老助残等方面的公共服务设施建设，多途径提高优质医疗资源供给能力；把社区建设作为县城公共服务提升和政府治理能力现代化建设的重要一环，全面提升社区服务管理能力。
五是塑环境。把优化营商环境作为推动县域经济高质量发展的关键突破口，科学制定和实施县域经济中长期发展规划，着力打造高标准营商环境，在涉企服务事项中推出一站式服务。同时，加快转变招商引资方式，建立招商、亲商和安商的工作协同机制，注重引商、引智与引技相结合，着力破解县城产业发展的空间、资金和人才瓶颈。
（作者系中国社会科学院工业经济研究所区域经济室主任、研究员）
