对话内蒙古自治区包头市石拐区人民检察院检察长包卫华——
抓早抓实安全生产,为企业“多想一步”
记者:安全生产无小事。不久前,你们院办理的督促整治安全生产风险隐患行政公益诉讼案被评为内蒙古自治区检察机关2021年度十大典型案例。您能介绍一下这起案件的线索来源吗?
包卫华:2020年8月,我院收到公安机关移送审查起诉的两起重大责任事故案件。我们发现,这两起案件发生在同一家冶炼企业,时间间隔不超过半年。一起是天车平台驾驶员未按规定进入天车驾驶室,不慎坠落地面致死;另一起是液压管道维修工在维修过程中,不慎从管道顶部坠落地面致死。两起事故发生原因高度相似,工作人员均存在违规作业问题,安全生产意识淡薄,这也反映出该企业在安全生产方面存在风险隐患。
记者:这样的案件是偶发吗?为什么会引起公益诉讼检察部门关注?
包卫华:石拐区有着近300年的煤炭开采历史,具有金属冶炼及深加工、煤炭资源、可再生资源综合利用等产业特点。从全国范围来说,工业发展带来的类似安全生产隐患问题不是偶发,前些年也有类似的案件。我们在审查刑事案件过程中,发现安全生产监管部门存在履职不到位的情形,符合行政公益诉讼的立案条件。为此,我们及时启动“一案双查”机制,从刑事审查起诉和行政公益诉讼监督的角度双管齐下,最大限度适用认罪认罚从宽制度,同时从公益保护方面加大对行政机关的监督力度。
记者:办案难点在哪里?
包卫华:这起案件的办理对我们来说颇具挑战。检察官缺少对冶金类企业安全生产体系、风险点的专业化认识,同时对石拐辖区内安全生产的监管政策、措施和盲点均不了解,短期内办结难度较大。加之安全生产涉及企业和监管部门职责交叉,刑事案件和公益诉讼案件并行启动,调查取证存在一定难度。在这种情况下,我们本着协商解决问题的原则,充分考虑行政机关执法难点和困境,从构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制、开展危险有害因素辨识和评估、常态化开展安全教育培训、利用信息化技术实行监测监控、对生产经营单位进行差异化执法等五个方面入手,与行政机关召开诉前磋商会,达成整改方案,给行政机关预留充足的整改期限。
通过诉前磋商,我们有效化解了与行政机关协作不畅的矛盾,最终形成公益保护合力。在办案检察官持续跟进监督的过程中,安全生产监管部门在辖区内开展了12项执法大检查,发现各类问题隐患104条;开展金属冶炼行业领域安全生产大起底、隐患大整治行动,发现问题隐患84条,现已全部整改完成。
记者:为推进案件办理,检察机关还召开了公开听证会。听证的初衷达到了吗?效果如何?
包卫华:从刑事判罚的角度来说,“一年内连续两次”发生安全生产事故属于“从重处罚”的情形。从以往辖区内安全生产类案件判罚的实际效果来说,刑事判罚的加重,实质上并不能有效促进企业从源头上优化和升级安全生产管理工作,企业安全生产管理岗位反而成为高风险岗位,面临“无人可用”的困境。
鉴于此,我们联合安全生产监管部门在企业现场召开公益诉讼公开听证会,邀请石拐区人大代表、政协委员、人民监督员、企业负责人和一线工人代表等参加。通过召开听证会,从源头上督促企业规范有序经营,强化行业自律,充分发挥能动检察的职能优势,实现保护公益与护航民营企业安全健康发展最优组合。听证会开在涉案企业,也让企业负责人和一线工人群体切实感受到安全生产的重要性。同时,检察机关与行政机关形成公益保护合力,以最快速度实现公益保护的目的。最后,听证员集体评议后一致认为,行政机关已依法全面履行职责,社会公共利益已得到有效保护。
记者:这个案件的办理与以往的办案理念和模式有何不同?
包卫华:近几年,公益诉讼检察理念从“双赢多赢共赢”到“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”再到“持续跟进监督”层层深化,这对新时代检察工作提出更高要求、更大挑战。传统的行政公益诉讼检察以“线索评估+调查核实+制发检察建议督促履职”的办案模式为主。本案中,我们充分开展调查核实后,以“磋商+协作+听证+警示教育”的综合办案模式,跨部门、跨业务、跨行业积极探索类案监督新路径,与行政机关加强沟通、增进共识、形成合力,并持续跟进监督,取得较好办案效果。“诉前磋商程序”也得到地方领导的充分肯定。“一个企业持续健康发展不能光靠罚款和追究刑事责任,检察机关创新磋商、听证工作方式,既发挥了检察监督的刚性作用,又在服务企业发展、优化营商环境上体现出柔性作用,刚柔并济。”听证会上,石拐区人大代表张胜利的话让我记忆深刻。
记者:案件办结后,对下一步的工作有何具体考量?
包卫华:这个案件办理期间,恰逢检察机关推进落实最高检“八号检察建议”。包头市检察院充分运用一体化办案机制,联合我院到涉案企业召开座谈会宣讲“八号检察建议”,并邀请了市(区)公安局、区应急管理局等单位及相关行业企业代表参加。针对冶金类企业安全生产存在的风险特点,我院结合典型案例,向辖区同类型企业详细讲解安全生产隐患的发生原因、预防机制及如何加强员工安全意识培训等。座谈会后,相关部门在企业现场开展安全生产大检查活动,形成了自上而下、有机统一的监督保护体系。石拐区有“缘煤而兴”的历史,下一步我们还要提高警惕,形成抓早抓小抓苗头的长效机制,加强预防性公益诉讼。
