党的十七大报告明确提出，要“实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业”。把鼓励创业、支持创业摆到就业工作更加突出的位置，这是在总结我国近年来就业工作的实践，深入认识扩大就业的规律，科学分析我国就业形势的基础上提出来的。
第一，这是针对经济增长对就业的拉动作用呈下降趋势的特点提出来的。近年来，由于经济结构的升级和资本有机构成的提高，我国经济增长吸纳劳动力的作用有所减弱。根据国家统计局的数据，“九五”时期，国内生产总值每增长1个百分点能带动90多万人就业，到“十五”时期，下降到仅能带动80多万人就业。因此，在当前的经济结构下，即使保持同样的发展速度，经济对就业的吸纳能力越来越有限，仅仅依靠经济增长来扩大就业，显然是不够的。尤其是在我国加快转变经济发展方式，提高自主创新能力的情况下，更要强调以创新带动创业，以创业带动就业，形成发展经济与扩大就业的良性互动。
第二，这是依据创业带动就业的倍增效应提出来的。劳动者在创业的时候，不但解决了自己的就业问题，还可以通过合伙创业、组建公司等方式带动更多的人就业，培养和造就更多的创业主体。在国有企业下岗职工分流时，许多下岗职工不是等着国家或企业给自己重新分配岗位，而是勇敢地走出去，艰苦创业，不但自己当上了创业者，还带动或帮助同自己一起下岗的职工实现了再就业。劳动保障部门近年来组织创业培训的实践证明，在目前我国的经济结构下，一个职工创业一般可以带动五个职工实现就业。
第三，这是着眼鼓励劳动者积极创业提出来的。根据国家统计局的普查，我国每千人拥有的企业数量只有2.5个，比一般发展中国家还少22~27个左右。企业数量少，就业的容量当然也就小。目前，不论是学有所长的大学毕业生，还是从农村转移到城市的年轻打工者，就业时多数都是托亲靠友，希望能找到一份稳定的工作，很少有人主动地去创业、去办企业。教育部统计表明，2005年自主创业的本科毕业生只占毕业生总数的0.4%。北京作为全国的“人才大本营”，在2006年17.5万名高校毕业生中，选择自主创业的也仅有146人，不到毕业生总数的0.1%。这表明我国新成长劳动力的创业精神还很不适应扩大就业的要求，必须鼓励全社会劳动者，特别是精力旺盛的青年人大胆创业。
为了促进以创业带动就业，党的十七大报告从两个方面提出了要求。一方面，要完善支持自主创业、自谋职业政策。政府要从鼓励劳动者创业出发，在税费征收、小额贷款、社会保险补贴、经营场地、工商管理等方面给创业者提供更多的方便，降低创业门槛，减少创业成本和风险，营造良好的创业环境。要加快制定面向全体城乡创业者的优惠政策，扩大扶持创业的范围。另一方面，要加强就业观念教育。随着国有企业改革、经济结构调整和事业单位分类改革的深入，非公有制经济组织和灵活就业越来越成为扩大就业的主渠道。劳动者要主动适应就业方式多样化的趋势，通过劳务派遣、家政服务、承揽大公司的外包业务等多种形式，或实现就业，或组建公司去创业。除了这两个方面之外，党的十七大报告还强调要健全面向全体劳动者的职业教育培训制度。创业培训是职业教育培训的重要内容，对提高劳动者的创业能力起着积极的促进作用。因此，要加强创业培训，创新培训方式，努力提高创业培训的成功率。
我国人口多，就业任务重，解决好就业是我们必须长期面对的重大民生问题。扩大就业，不仅要保持一定的经济发展速度，坚持实施积极的就业政策，创造更多的就业机会，为劳动者尽可能多地提供就业岗位，更要在全社会营造良好的创业环境，形成浓厚的创业氛围，鼓励开展各种类型的创业活动，使更多劳动者成为创业者。只有这样，我国的就业问题才能得到更好的解决
国家劳动与社会保障部08年9月26日下发的《关于促进以创业带动就业工作的指导意见》就是促进创业带动就业的指导思想。
具体包括以下内容：
一、统一思想认识，明确目标任务
（一）统一思想认识。创业是劳动者通过自主创办生产服务项目、企业或从事个体经营
实现市场就业的重要形式。劳动者通过创业，在实现自身就业的同时，吸纳带动更多劳动者
就业，促进了社会就业的增加。当前及今后一个时期，我国就业形势依然严峻，促进以创业
带动就业，有利于发挥创业的就业倍增效应，对缓解就业压力具有重要的现实意义。以创业
带动就业工作是实施扩大就业发展战略的重要内容，是新时期实施积极就业政策的重要任务。
各地区、各有关部门要高度重视，通过政策支持和服务保障，优化创业环境，鼓励和扶持更
多劳动者成为创业者。
（二）明确指导思想。各地区、各有关部门要深入贯彻落实科学发展观，按照构建社会
主义和谐社会的总体要求，解放思想，改革创新，着眼于经济社会发展全局，从创业意识、
创业能力和创业环境着手，逐步形成以创业带动就业的工作新格局。坚持政府促进、社会支
持、市场导向、自主创业的基本原则，强化创业服务和创业培训，改善创业环境，加快形成
政策扶持、创业培训、创业服务“三位一体”的工作机制，不断激发劳动者的创业激情，增
强创业意识，鼓励更多的城乡劳动者通过自主创业实现就业。
（三）突出工作重点。各地区、各有关部门要紧密结合地方的优势产业、特色经济，确
定鼓励创业的产业指导目录，制定扶持政策，鼓励创业者进入国家和地方优先和重点发展的
科技型、资源综合利用型、劳动密集型、农副产品加工型、贸易促进型、社区服务型、建筑
劳务型和信息服务型等产业或行业。鼓励和支持个体私营等非公有制经济和中小企业发展，
扩大创业领域。重点指导和促进高校毕业生、失业人员和返乡农民工创业。积极采取措施促
进军队复员转业人员、留学回国人员等创业。力争用3到5年的时间，实现劳动者创业人数
和通过创业带动就业人数的大幅增加，基本形成促进以创业带动就业的政策体系，使更多有
创业意愿和创业能力的劳动者成功创业。
二、完善扶持政策，改善创业环境
（四）放宽市场准入。加快清理和消除阻碍创业的各种行业性、地区性、经营性壁垒。
法律、法规未禁止的行业和领域向各类创业主体开放，国家有限制条件和标准的行业和领域
平等对待各类创业主体。在法律、法规规定许可的范围内，对初创企业，可按照行业特点，
合理设置资金、人员等准入条件，并允许注册资金分期到位。按照法律、法规规定的条件、
程序和合同约定允许创业者将家庭住所、租借房、临时商业用房等作为创业经营场所。扩大
政府采购范围，制定促进小企业发展的政府采购优惠政策。各地区、各有关部门可根据实际
情况，适当放宽高校毕业生、失业人员以及返乡农民工创业的市场准入条件。
（五）改善行政管理。全面实行收费公示制度和企业交费登记卡制度，禁止任何部门、
单位和个人干预创业企业的正常经营，严格制止乱收费、乱摊派、乱罚款、乱检查、乱培训
行为。进一步清理和规范涉及创业的行政审批事项，简化立项、审批和办证手续，公布各项
行政审批、核准、备案事项和办事指南，推行联合审批、一站式服务、限时办结和承诺服务
等，开辟创业“绿色通道”。依法保护创业者的合法私有财产，对严重侵犯创业者或其所创办
实体合法权益的违法行为，有关部门要依法查处。对创业者提出的行政复议申请，政府部门
要及时受理，公平对待，限时答复。登记失业人员、残疾人、退役士兵，以及毕业2年以内
的普通高校毕业生从事个体经营的，要按有关规定，自其在工商部门首次注册登记之日起3
年内，免收管理类、登记类和证照类等有关行政事业性收费。
（六）强化政策扶持。全面落实有利于劳动者创业的税收优惠、小额担保贷款、资金补
贴、场地安排等扶持政策，促进中小企业和个体私营等非公有制经济发展，扶持劳动者创业。
从实际出发，建立健全促进以创业带动就业的政策措施，细化操作办法。多渠道筹集安排资
金，支持以创业带动就业工作的展开。要针对经营成本上升以及政策和市场环境变化的情况，
兼顾行业稳定发展和结构调整升级，积极采取有效措施，扶持、保护创业企业的生存和发展，
鼓励创业企业扩大就业规模。对农民工返乡创业的，劳务输出地区要积极探索完善相关扶持
政策。
（七）拓宽融资渠道。积极推动金融产品和金融服务创新，支持推动以创业带动就业。
积极探索抵押担保方式创新，对于符合国家政策规定、有利于促进创业带动就业的项目，鼓
励金融机构积极提供融资支持。全面落实小额担保贷款政策，创新管理模式，提高贷款服务
的质量和效率，并进一步加大对符合条件的劳动密集型小企业的支持力度。鼓励和支持发展
适合农村需求特点的多种所有制金融组织，创新农村贷款担保模式，积极做好对农民工返乡
创业的金融服务。建立健全创业投资机制，鼓励利用外资和国内社会资本投资创业企业，有
条件的地区可设立各种形式的创业投资引导基金，引导和促进创业投资企业的设立与发展。
三、强化创业培训，提高创业能力
（八）加大培训力度。建立满足城乡各类劳动者创业的创业培训体系，扩大创业培训范
围，逐步将所有有创业愿望和培训需求的劳动者纳入创业培训。加强普通高校和职业学校的
创业课程设置和师资配备，开展创业培训和创业实训。落实职业培训补贴政策，对参加创业
培训的创业者，按有关政策规定，给予职业培训补贴。对领取失业保险金人员参加创业培训
的，其按规定享受的职业培训补贴由失业保险基金开支。
（九）提高培训质量。从规范培训标准、提高师资水平、完善培训模式等方面入手，不
断提高创业培训的质量。定期组织开展教师培训进修、研讨交流活动，加强师资力量的培养
和配备，提高教育水平。采用案例剖析、知识讲座、企业家现身说法等多种方式，增强创业
培训的针对性和实用性。根据不同群体的不同需求，开发推广创业培训技术，不断提高创业
成功率。
（十）建立孵化基地。地方各级人民政府要统筹安排劳动者创业所需的生产经营场地，
搞好基础设施及配套建设，优先保障创业场地。可在土地利用总体规划确定的城镇建设用地
范围内，或利用原有经批准的经济技术开发区、工业园区、高新技术园区、大学科技园区、
小企业孵化园等建设创业孵化基地，为进入基地的小企业提供有效的培训指导服务和一定期
限的政策扶持，增强创业企业的经营管理和市场竞争能力，提高创业稳定率。
四、健全服务体系，提供优质服务
（十一）健全服务组织。依托公共就业服务体系，健全创业指导服务组织，开发创业指
导技术，完善创业服务功能，提高创业服务效率，承担创业带动就业工作的组织、服务和实
施责任。充分发挥中小企业服务机构、高校毕业生就业指导机构和各类创业咨询服务机构的
作用，共同做好创业带动就业工作。推动创业咨询服务工作的开展，建立由企业家、创业成
功人士、专家学者及政府工作人员共同组成的创业服务专家队伍，逐步形成创业服务指导专
兼职队伍。
（十二）完善服务内容。根据城乡创业者的需求，组织开展项目开发、方案设计、风险
评估、开业指导、融资服务、跟踪扶持等“一条龙”创业服务，建立创业信息、政策发布平
台，搭建创业者交流互助的有效渠道。建立政府支持并监管、企业与个人开发、市场运作的
创业项目评估和推介制度，建立创业项目资源库，形成有效采集和定期发布制度。通过上门
服务、集中服务、电话服务等多种形式，为创业者提供个性化、专业化的开业指导和咨询服
务。建立创业者信息管理服务系统，设立创业服务热线，接受创业者的咨询和投诉，提供及
时有效的后续服务和跟踪指导，注重对创业失败者的指导和服务，帮助他们重树信心，再创
新业。
（十三）提供用工服务。为创业者、新创办企业及其所吸纳的员工提供公共就业服务。
指导创业企业结合生产经营需要，落实职工教育经费，做好职工的岗前培训和在职培训。组
织各类培训机构按照用工需求开展定向、订单培训，为创业企业提供合适人才。对参加职业
技能培训的符合条件人员，按规定给予相应的职业培训补贴和职业技能鉴定补贴。推进社会
保障制度和户籍制度改革，加强社会诚信体系建设和社会治安综合治理，为创业者及其招聘
的劳动者提供社会保障、人事管理、教育培训、职称评定等方面的政策便利，吸引人才去新
创办企业工作，扩大创业带动就业的规模。
五、加强组织领导，推动工作开展
（十四）强化政府责任。地方各级人民政府要将促进创业作为一项重要任务，摆上就业
工作的重要议事日程，落实扶持政策，改善创业环境，推广经验典型，积极推动创业带动就
业工作的全面开展。重点指导推动工作基础较好，条件相对成熟的城市，根据本意见的要求，
实施以创业带动就业相关扶持政策，在组织领导、创业培训、创业服务和社会参与等方面积
极探索，率先完善创业带动就业的政策体系，建立以创业带动就业的创业型城市。
（十五）完善工作机制。各地区要发挥促进就业工作协调机制的作用，建立人力资源社
会保障、发展改革、中小企业管理、教育、建设、国土资源、财政、商务、银行、税务、工
商等部门共同参与、分工负责、协调配合的工作小组，共同研究制定和实施促进以创业带动
就业的政策措施和工作计划。把优化创业环境、完善落实创业政策以及提高创业培训效果、
创业服务质量、创业初始成功率、创业稳定率、创业带动就业率等作为衡量促进以创业带动
就业的主要工作指标，列入当地就业工作考核的重要内容。充分发挥工商联、工会、共青团、
妇联、残联以及其他社会组织的作用，共同做好创业带动就业工作。
（十六）营造良好氛围。加强创业教育，提高创业意识，建设创业文化，使更多的劳动
者乐于创业、敢于创业；发挥社会各方面支持和推动创业工作的积极作用，营造全民创业的
社会氛围；加强舆论引导，弘扬创业精神，树立一批创业典型，特别是面对失败不屈不挠成
功实现再创业的典型，营造崇尚创业、竞相创业、褒奖成功、宽容失败的和谐创业环境和良
好舆论氛围。对在创业带动就业工作中取得显著成绩的单位和个人要给予表彰。
（以上，据国家相关网站上的规范性文件！）
